Image

Kuntien kohtalonkysymykset – eli mistä kaikesta meidän pitäisi puhua kuntavaaleissa

Kuntien kohtalonkysymykset – eli mistä kaikesta meidän pitäisi puhua kuntavaaleissa
Kuntavaalikeskusteluissa jauhetaan turvapaikanhakijoista ja aborttioikeudesta, vaikka näistä asioista ei päätetä kunnissa. Oikeista ongelmista puhetta riittää vähemmän. Listasimme kuntien ahdingon syyt ja seuraukset.
Julkaistu: 24.5.2021

Syy: Kaupungistuminen kiihtyy

Kaupungistuminen alkoi Suomen Turusta vuonna 1229. Silloin piispanistuin siirrettiin Nousiaisista Koroisiin ja Suomen ensimmäinen kaupunki syntyi.

Sen jälkeen kehitys on vain kiihtynyt, ensin 1800-luvulla teollistumisen ja sitten 1900-luvulla lähiöiden rakentamisen myötä. Ennusteiden mukaan Suomen yhdeksässä suurimmassa kaupungissa – Helsingissä, Espoossa, Vantaalla, Tampereella, Oulussa, Turussa, Jyväskylässä, Kuopiossa ja Lahdessa – asuu vuonna 2040 lähes 2,5 miljoonaa ihmistä. Se on noin 45 prosenttia koko Manner-Suomen väestöstä.

Suomen väestö on pääsääntöisesti liikkunut idästä ja pohjoisesta länteen ja etelään. Tämä liike jatkuu edelleen. Nuoret lähtevät pikkupaikkakunnilta opiskelemaan, eivätkä monet palaa. Pieniin kuntiin jäävät iäkkäät. Jonkinlaista muutosta on povattu koronapandemiasta ja etätyötrendistä.

Tuleeko Nurmijärvi-ilmiö takaisin? Ainakin vaikuttaa siltä, että Tampere on jonkinlainen voittaja. Sinne tuli eniten kuntien välistä nettomuuttoa viime vuonna. Tuore käänne on sekin, että nyt vieraskieliset muuttavat Helsingin seudulta kehyskuntiin. Aiemmin kehyskuntiin ovat suunnanneet lähinnä kotimaankieliset.

Seuraus: Koulut ja lapset eriytyvät toisistaan

Suomesta on tullut tyhjenevien kuntien ja lakkautettavien koulujen maa. Niin tapahtuu erityisesti pienillä paikkakunnilla, joissa lasten koulumatkat pitenevät koko ajan. Samaan aikaan isoissa kaupungeissa luokkahuoneiden seinät pullistelevat ja eri

kaupunginosissa eletään erilaisissa arkitodellisuuksissa. Erityisesti alueellinen segregaatio jyllää Turussa. Se ei tarkoita eroja opetuksen laadussa vaan sitä, että lapset ja heidän perheensä eriytyvät toisistaan. Siellä, missä menee huonosti, menee nyt huonosti monella tavalla: on ylisukupolvista köyhyyttä ja lastensuojelutapauksia. Hyväosaiset nuoret sen sijaan jopa hyötyvät koulujen eriytymisestä, jos he siis pääsevät niihin kouluihin, joissa eriytymisen ongelmat eivät näy. Muun muassa tästä aiheesta kannattaisi kuntavaaleissa puhua, sillä kouluopetuksen järjestäminen tulee sote-uudistuksenkin jälkeen olemaan yksi suurimmista kunnan tehtävistä.

Erityisesti alueellinen segregaatio jyllää Turussa. Se ei tarkoita eroja opetuksen laadussa vaan sitä, että lapset ja heidän perheensä eriytyvät toisistaan.

Syy: Kuntien rahoitusjärjestelmä yskii...

Suomalainen kunnallishallinto on hämmästyttävän vanha keksintö. Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla annettiin vuonna 1865. Silloin Aleksanteri II oli Suomen suuri­ruhtinas.

Sen jälkeen kunnallisen itsehallinnon perusidea ei ole juurikaan muuttunut.

Kunnan ja valtion välisessä suhteessa on ollut jännitteitä jo parisataa vuotta. Kun hyvinvointivaltiota ryhdyttiin 1940-luvulla kehittelemään, valtio istui kuskin paikalle. Se alkoi suunnitella uudistuksia, perusti peruskoulun ja laati kansanterveyslain. Kunnat toteuttivat valtion suunnittelemat uudistukset, ja näin jatkettiin 1980-luvulle saakka. Tuona aikana kuntien velvoitteet kasvoivat ja valtionosuusjärjestelmä vahvistui.

Niin, valtionosuusjärjestelmä. Se tarkoittaa rahaa, jota valtio jakaa kunnille. Järjestelmällä on kaksi tehtävää. Ensimmäinen niistä on peruspalveluiden rahoittaminen: valtio ei Suomessa pidä yllä esimerkiksi päiväkoteja, mutta se kuitenkin osallistuu rahoitusosuudella niiden toiminnan järjestämiseen. Toinen tehtävä on tasata kuntien välisiä eroja: kun perustuslaki takaa kaikille kansalaisille tietyt palvelut asuinpaikasta riippumatta, tarvitaan järjestelmä, joka huolehtii, että palvelut todella toteutuvat.

Vielä 1980-luvulla valtio jakoi kunnille markkoja kustannusten mukaan – ja hyvin yksityiskohtaisesti. Valtion tarkastajat kiertelivät kunnissa ja halusivat nähdä, oliko koulu säilyttänyt kuitit paikallisesta Tiimarista, josta oli ostettu köyttä peikonhännäksi koulun kuusijuhlaan. Sitten tarkistettiin, mikä osuus köyden kulusta kuului valtion kuitattavaksi.

Jotkut tutkijat ovat sitä mieltä, että avokätisellä valtionosuusjärjestelmällä valtio osti vallan valvoa ja ohjata kuntia. Vuonna 1993 kaikki kuitenkin muuttui. Valtionosuusjärjestelmästä tuli laskennallinen. Kunnille ei enää kuitattu rahaa valtion kassasta toteutuneita kuluja vastaan.

Sen sijaan valtio suuntasi katseensa siihen, kuinka paljon kunnissa oli iäkkäitä ihmisiä. Entä kuinka paljon asukkaita? Tämäntyyppisistä asioista tuli merkityksellisiä rahanjaossa. Samalla kunnat saivat lisää valtaa päättää, miten rahojaan käyttivät.

Viime aikoina etenkin taloudellisesti heikossa asemassa olevia kuntia on kuitenkin hiertänyt yksi seikka: valtionosuuksien euromäärä on pysynyt lähes samana kuin kymmenen vuotta sitten. Summa on nyt 7,7 miljardia euroa, kun se vuonna 2011 oli 7,5 miljardia. Siitäkin huolimatta, että lain mukaan valtionosuuksiin tulisi tehdä vuosittain indeksikorotukset. Kunnat ovat myös vuosien aikana saaneet vastuulleen uusia tehtäviä esimerkiksi vanhus- ja vammaispalvelulain myötä. Kun uudet lait astuivat voimaan, valtio lupasi rahoittaa niistä koituvat kulut. Silti valtionosuudet eivät ole kasvaneet. Syynä on se, että Kataisen, Stubbin ja Sipilän hallituskausien aikana vuosina 2012–2019 valtionosuusjärjestelmään tehtiin isoja leikkauksia.

Kuntien valtionosuudet ovat noin 20 prosenttia valtion menoista. Siksi katseet kääntyvät usein niihin, kun valtio hakee säästöjä.

Ei siis ole mikään ihme, että kunta–valtio-suhde on hieman kitkerä.

Syy: ...eikä sitä edes tajua juuri kukaan

Sitten on vielä sekin ongelma, että Suomesta löytyy suhteellisen vähän valtionosuusasiantuntijoita. Järjestelmä on niin monimutkainen, että edes harvalla kansanedustajalla on näkemystä siitä, puhumattakaan sen uudistamisesta. Valtionosuudet ovat niin epäseksikäs aihe, ettei Suomessa juurikaan käydä aiheesta poliittista keskustelua. Syytä olisi, sillä kunnat ovat jo nyt niin erilaisia, että tasausta tarvitaan koko ajan enemmän ja enemmän. Järjestelmä natisee liitoksistaan. Kuinka pitkälle olemme valmiita menemään? Onko tässä mitään järkeä? Riippuu, keneltä kysyy.

Seuraus: Kunnat konkurssin partaalla

Jos ajatellaan kylmästi tilinpäätöstyyliin, niin Suomen velkaisin kunta (kaavalla ”varat miinus velat”) oli vuonna 2019 ”Suomen kuningaskunnaksi” itseään tituleeraava Hartola. Kakkoseksi velkalistalla taas kiilaa rannikkokaupunki Kotka, joka on jo vuosia kipuillut konsernivelkansa kanssa.

Mutta kunnan köyhyys ei ole yksinkertainen asia. Velkaisella kunnalla voi olla hyvät tulot. Siksi on syytä ottaa huomioon ainakin asukkaiden tulotaso. Pohjois-Pohjanmaalla sijaitsevan Merijärven asukkaiden verotettava tulo oli viime vuonna keskimäärin 9 200 euroa per merijärveläinen. Se tarkoittaa, että käytännössä koko kunta pyörii valtionosuus­rahoilla. Se on hankalahko lähtökohta innovatiiviselle ja itsenäiselle kuntapolitiikalle.

Koronavuoden voittajia – siis muuttoliikkeen suhteellisissa muutoksissa verrattuna viimeisen viiden vuoden keskiarvoon – ovat viime vuoden perusteella sellaiset kunnat kuin Nurmijärvi, Kaarina ja Nokia. Siis pienet paikkakunnat suurien kaupunkien kupeessa.

Seuraus: Korona pelasti tilinpäätökset ja käänsi muuttoliikkeen – vai käänsikö?

Viime vuoden huhtikuussa valtionhallinnossa pelättiin, että kuntien verotulot romahtavat koronan takia. Samaan aikaan välttämättömien menojen pelättiin kasvavan. Oikeastaan kumpikaan pelko ei ole toteutunut, ei ainakaan siinä mittakaavassa kuin viime vuonna pelättiin. Tästä huolimatta valtio on kaatanut kuntiin niin paljon rahaa, että tilinpäätökset eivät vuosikausiin ole olleet näin paljon plussalla. Euromääräisesti (per asukas) eniten koronatukea nettosi Muonio, jossa sitä saatiin asukasta kohden 569 euroa. Onnea, Muonio!

Korona aiheuttaa käänteitä paitsi talouteen, myös muutto­liikkeeseen. Koronavuoden voittajia – siis muuttoliikkeen suhteellisissa muutoksissa verrattuna viimeisen viiden vuoden keskiarvoon – ovat viime vuoden perusteella sellaiset kunnat kuin Nurmijärvi, Kaarina ja Nokia. Siis pienet paikkakunnat suurien kaupunkien kupeessa. Eniten yksittäisiä ihmisiä muutti kuitenkin Tampereelle.

Syy: Demokratia on murroksessa eikä kuntapolitiikka kiinnosta

Tampereella on uusi ratikka. Sen väri (punainen) päätettiin yleisöäänestyksellä. Sitä ennen väristä käytiin keskustelua esimerkiksi Tampereen lasten parlamentissa.

Kaikenlainen vaalien välissä tapahtuva kansalaisvaikuttaminen ja osallisuus ovat muutenkin yhä suuremmassa huudossa Suomen kunnissa. Yksi syypää murrokseen on kaavoitus. On nimittäin niin, että osallisuudesta tuli kunnille pakollista maankäyttö- ja rakennuslain myötä 1990-luvun lopussa. Kun kunta teki maankäyttökaavoja, sen oli pakko kuulla niitä henkilöitä ja yhteisöjä, joihin uusi kaava saattoi vaikuttaa. Tämä ajattelutapa otti pian tuulta alleen ja levisi kaavoituksesta muuallekin.

Tavallaan on kiva, että oman kunnan asioihin vaikuttaminen kiinnostaa ihmisiä edes vaalien välissä. Vaalit eivät nimittäin sinänsä tunnu kiinnostavan. Kuntavaalien äänestysprosentti on laskenut noin 20 prosenttiyksikköä vuosien 1976 ja 2017 välillä. Raju pudotus tapahtui jo 1990-luvulla. Viime vaaleissa se oli 58,9. Onko tämä enää kunnon demokratiaa? Erityisesti, kun tutkimukset osoittavat, että isoissa kaupungeissa huonompi­osaisten asuinalueet saavat vähemmän edustajia valtuustoihin, ja sen takia heidän äänillään on vähemmän kantavuutta kuin hyväosaisten äänillä.

Kaislikossa kuitenkin suhisee. Erityisesti suurempiin kaupunkeihin on viime vuosina tullut kansanliikkeitä, jotka eivät sovi perinteisiin yhdistys- tai järjestötoiminnan lokeroihin. Kyse on neljännestä sektorista. Sillä tarkoitetaan joukkoa, joka ei ole kiinnostunut päätöksenteosta tai sen valmisteluun vaikuttamisesta. He ovat kiinnostuneita toimimaan. Nämä ihmiset perustavat Facebookissa luomuruokapiirin tai kimppa­kyytiryhmän. He kutsuvat porukkaa kasvattamaan kukkapenkkiä takapihoille kysymättä siihen erikseen lupaa. On Reko-ruokapiirejä, Siivouspäiviä ja kaupunginosatapahtumia. Osa tutkijoista on sitä mieltä, että kyseinen ilmiö on demokratian uusi muoto. Mutta miten tällainen kaupunkiaktivismi pitäisi ymmärtää suhteessa edustukselliseen demokratiaan? Ja uhkaako se sitä? Jos voi vaikuttaa suoralla toiminnalla, miksi lähteä mukaan puolueisiin?

Mitä suurempi valtionosuuksien osuus on kunnan verorahoituksesta, sitä suuremman osan palveluista kunta rahoittaa valtion myöntämillä ja kuntien eroja tasaavilla valtionosuuksilla.

Syy: Rakennemuutos ei hellitä

Kaikki meni! Kun kännykkäyhtiö Nokian kokoonpanotehdas lopetettiin Salossa vuonna 2012, kaupungin työpaikoista hävisi tuhansia. Salosta tuli hetkessä niin sanottu äkillisen rakenne­muutoksen alue.

Syy oli globalisaation, sanottiin. Mutta globalisaatio voi tuoda mukanaan myös toisenlaisia asioita. Silloin se on kunnalle lahja: kansainvälinen yritys saattaa haluta perustaa esimerkiksi logistiikkakeskuksen pieneen pitäjään, ja sitä varten kunta voi kaavoittaa yritykselle tontin. Sitten kunta saa yrityksestä kelvollisen yhteisöveron maksajan ja työnantajan.

Jos sosiaali- ja terveysuudistus toteutuu, merkittävä osa kuntien nykyisistä tehtävistä siirtyy niin sanottujen hyvinvointi­alueiden vastuulle. Yksi tehtävä, joka kunnille kuitenkin jää, on elinkeinojen edistäminen. Viime aikoina on ollut trendikästä puhua elinkeinojen sijaan elinvoimasta. Näkökulmasta riippuen se voi tarkoittaa hieman eri asioita. Aiheesta on Kuntaliiton raporttikin, vuodelta 2014. Raportin sanoma on, että kunnan elinvoima syntyy muustakin kuin resursseista, kuten tässäkin jutussa mainitusta työikäisestä väestöstä ja taloudesta. Elinvoimaa voivat luoda myös paikallisyhteisössä syntyvät identiteetit sekä vuorovaikutus. Siksi ei olekaan enää ollenkaan yhdentekevää, järjestetäänkö kunnassa esimerkiksi Pride-kulkue.

Megatrendit eivät vaimene ja sote-uudistus toteutunee, joten jotain pitäisi tehdä. Vaikuttaa siltä, että kuntien pitäisi tavoitella erityisesti yhtä asiaa: uudistumiskykyä. Mutta löytyykö sitä?

Seuraus: Näkökulmanvaihdos kannattaa

Inarissa on todella kylmää, paljon tilaa – eikä juuri mitään muuta. Mutta hämmentävästi juuri näistä asioista on tullut kunnan suurimmat valtit. Ne houkuttelevat paikalle paitsi revontuli- ja hiihtoturisteja, myös auto- ja rengasfirmojen kylmätestaajia. Testaajat kaipaavat paitsi ääriolosuhteita, myös urkkijavapaata tilaa. Inarin kylmätestaus­keskuksen toimintaa leimaa salamyhkäisyys. Kymmeniä miljoonia euroja maksanut laboratorio on suljettu ulkopuolisilta.

Niin, ja onhan Inarissa luonto. Moni on palannut Inariin, koska siellä saa vapaasti kalastaa ja metsästää valtion vesi- ja maa-alueilla. Kaiken kaikkiaan: hyvää brändäystä, Inari! Ei ihme, että siellä ei kärsitäkään konsernivelasta tai muuttotappioista, vaan kunnan talous kasvaa.

Seuraus: Työntekijäpula Kivijärvellä

Kunnista jää piakkoin eläkkeelle jopa 180 000 työntekijää. Vaikeimmaksi työvoimapoliittinen tilanne käy pienillä paikkakunnilla, joissa ikärakenne on jo valmiiksi miltei mahdoton. Keski-Suomessa sijaitseva, reilun tuhannen asukkaan Kivijärvi on tässä suhteessa maan hätkähdyttävin tapaus. Tilastojen perusteella sieltä häviää seuraavan kymmenen vuoden aikana jopa 40 prosenttia työikäisistä ihmisistä. Siinäpä sitten mietitään, mistä saadaan lisää sihteereitä, laitosmiehiä ja rakennustarkastajia. Ja jos koko kunnan väestö ikääntyy yhtä aikaa, kenellä riittää enää intoa järjestää kivijärveläinen kesätapahtumien helmi, Sankohiipimisen SM-kisat?

Seuraus: Älyttömät matkailuhankkeet

Monet kunnat taistelevat näkyvyydestä, sillä matkailusta toivotaan tuloja. Harva ryhtyy silti yhtä mittaviin hankkeisiin kuin Haminan asemakaavaltaan pyöreä kaupunki, joka pystytti piskuiselle hiekkakentälle maailman suurimman Suomen lipun. Sata metriä korkean tangon nupissa liehuu koripallokentän kokoinen lippu – silloin kun liehuu, sillä erilaiset tekniset vaikeudet ja kunnallispoliittiset kohut ovat sitkeästi piinanneet kansanedustaja Kimmo Kiljusen (joka ei asu Haminassa) ideoimaa hanketta. Lippukokonaisuudelle tuli lopulta hintaa noin miljoona euroa, josta kaupunki on maksanut valtaosan. Salko saatiin pystyyn juuri ennen koronapandemiaa, joten matkailueurot ovat toistaiseksi jääneet vähäisiksi. Paikalliset matkatavaraliikkeet ovat tosin alkaneet myydä suurlippuaiheisia esineitä, kuten kondomeja. Niiden nimi on ”Suomen salskein salko”.

Syy: Väestö ikääntyy

Miksi suomalaiset muuttavat? Vaikea sanoa, sillä muuttojen syitä ei tilastoida. Yleisiä ja tunnettuja selityksiä muuttamiselle ovat opiskelu ja työ. Yhä useammin jälkimmäinenkin näistä sijaitsee kaupungissa. Siksi kaupungistumisen trendi ja väestössä tapahtuvat muutokset pelaavat samaan pussiin.

Eikä siinä vielä kaikki. Suomalaisten ikärakenne alkaa näkyä kaupungeissakin. Kuntaliitto muotoilee asian näin: väestö­rakenteen muutos on uhka mutta myös mahdollisuus. Koska alaikäisiä on yhä vähemmän, vapautuu kunnissa resursseja ikäihmisten palveluiden järjestämiseen.

Tilastokeskus ennusti vuonna 2015, että vuonna 2030 Suomessa olisi 40 kuntaa, joissa lapsia syntyisi alle 15 vuodessa – siis alle koululuokallinen. Ennuste meni aika lailla pieleen, sillä se toteutui ja ylittyi jo samana vuonna, kun ennuste laadittiin.

Eniten ikääntyneitä elää pienissä kunnissa. Vuonna 2040 yli 65-vuotiaita asuu alle 2 000 asukkaan kunnissa jo 43 prosenttia. Ikääntyvien määrä kasvaa nopeimmin Rääkkylässä.

Melkein kaikissa Suomen kunnissa lasten osuus on vähentynyt vuosien 2003 ja 2018 välillä. Tulevaisuudessa lapsia elää tässä maassa yhä vähemmän. Tarkemmin: vuonna 2040 Suomessa on vain kymmenen kuntaa, joissa lapsia on väestöstä yli 20 prosenttia.

Erityisen vähän pienten jalkojen tepsutusta tullaan kuulemaan Kainuun sekä Itä- ja Keski-Suomen pienissä kunnissa.

Maahanmuutosta ei ole ollut pikkukuntien väestönkasvun pelastajaksi. Tulijoita on suoraan sanottuna liian vähän ja he keskittyvät liikaa tietyille alueille. Eniten vieraita kieliä äidinkielenään puhuvia on Vantaalla (18,9 %), Espoossa (17 %) ja Helsingissä (15,7 %).

Seuraus: Lestijärven vauvabonukset

Lapsikadon riivaamassa Suomessa monet kunnat ovat ryhtyneet maksamaan niin sanottuja vauvabonuksia. Ehkä kaikkein ovelin systeemi on Lestijärvellä, joka aiemmin tunnettiin lähinnä vahvana muikkupitäjänä. Lestijärvellä syntyvästä lapsesta maksetaan jopa 10 000 euron kannustinpalkkio – mutta saadakseen rahat täysimääräisesti tilille täytyy olla pitkäaikainen asukas. Kymppi­tonni nimittäin jaetaan tuhannen euron osuuksiin, jotka kilahtavat vanhempien tilille kulloisenkin vuoden lopussa. Kyse ei siis olekaan oikeastaan vauvabonuksesta, vaan lapsen 10 ensimmäisen elinvuoden tukemisesta. Oikeus ylimääräiseen lapsilisään päättyy, jos asuinkunta vaihtuu hetkeksikään näiden vuosien aikana. Innovatiivisesta sitoutusstrategiasta huolimatta Lestijärvellä oli vuoden 2020 lopussa vain 722 asukasta, ja suunta on viime vuosina ollut vauvarahoista huolimatta laskeva.

Juttuun on haastateltu Tampereen yliopistonlehtori Jenni Airaksista, kuntatalouden asiantuntija Eero Laesterää, Sanna Lehtosta opetus- ja kulttuuriministeriöstä ja kaupunkisosiologi Pasi Mäenpäätä Helsingin yliopistosta. Jutun lähteenä on käytetty myös valtiovarainministeriön julkaisua Kunnat käännekohdassa? Kuntien tilannekuva 2020, Tilastokeskuksen tietoja, kaupunkilehti Kvarttia 1/2018 sekä Helsingin Sanomia.

Kirjaudu ja lue
Haluatko lukea koko jutun?
Voit jatkaa lukemista kirjautumalla palveluun. Lukeminen on maksutonta.
Kommentoi »